Aanleiding

Om aan te tonen dat de begroting van de provincie meerjarig voldoet aan de wettelijke vereiste van structureel en reëel evenwicht, wordt in de Begroting een overzicht opgenomen: het Meerjarig beeld van structurele en incidentele lasten en baten.
Het Kader incidenteel-structureel, vastgesteld in 2012 en herzien in 2015, is bedoeld om een helder en éénduidig onderscheid tussen structureel en incidenteel te kunnen maken.
Dit oude kader is aan herziening toe. Aanleiding hiervoor is o.a. het besluit van PS (Najaarsrapportage 2017) om de werkwijze inzake reserves aan te passen. Voorheen werden bij reserves zowel de storting als de onttrekking begroot, naast de budgetten voor lasten en baten op de programma’s. Dit gaf een dubbeltelling in het Overzicht van Lasten en Baten.  Nu worden de lasten en baten op de programma’s gesaldeerd en daarna onttrokken of gestort. Daarnaast wordt bij de Kadernota 2019 de Reserve Kapitaallasten Uithoflijn ingesteld (zie ook PS 12 februari 2018 (PS2018MME06).

Het nieuwe kader is gebaseerd op het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), de toelichting hierop en op de “Notitie incidentele en structurele baten en lasten” van de Commissie BBV waarin de regelgeving rondom dit onderwerp is verduidelijkt.
Eerst wordt op de hoofdrichtlijnen ingegaan en vervolgens op de uitzonderingen. Als er wordt afgeweken van het BBV dan wordt dit nader toegelicht.

Uitwerking kader

Hoofdrichtlijnen

1. Baten en lasten die zich maximaal 3 jaar voordoen zijn incidenteel, baten en lasten die zich langer dan 3 jaar voordoen worden als structureel aangemerkt.
2. Onttrekkingen uit en stortingen in de reserves zijn incidenteel van aard

De hoofdrichtlijnen zijn niet letterlijk opgenomen in het BBV. Daarin wordt alleen gesproken over de verplichting om een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten op te nemen in de toelichting (BBV artikel 19, sub c). In de uitleg wordt aangegeven dat voor een nadere invulling van het begrip incidenteel kan worden gedacht aan baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Daarnaast wordt in de toelichting gezegd dat in principe alle toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves incidenteel van aard zijn.

Structurele lasten en baten zijn die lasten en baten die zich in beginsel in ieder jaar van de begroting (en meerjarenraming) voordoen. Tussentijdse beleidswijzigingen verstoren dit uitgangspunt niet per definitie. Als bijvoorbeeld bestaand beleid binnen de termijn van drie jaar (de periode van de meerjarenraming) een wijziging ondergaat, dan worden de daarmee samenhangende baten en lasten in de jaarbegroting niet als incidenteel aangemerkt.

Uitwerking van de hoofdrichtlijnen

Hoofdrichtlijn 1: Baten en lasten die zich maximaal 3 jaar voordoen zijn incidenteel, baten en lasten die zich langer dan 3 jaar voordoen worden als structureel aangemerkt

Met deze richtlijn sluiten we weer aan bij de BBV. In het verleden is gekozen grens van 4 jaar. Hiervoor was indertijd gekozen omdat dit aansluit bij een collegeperiode. In de praktijk blijkt echter dat het standaardiseren wenselijk is om aan te sluiten bij de werkwijze van andere publieke organisaties.

Hoofdrichtlijn 2: Onttrekkingen uit en stortingen in de reserves zijn incidenteel van aard
In principe wordt elke storting in en onttrekking uit een reserve als incidenteel beschouwd.
Sinds de aanpassing van de werkwijze rond de reserves bij de Najaarsrapportage 2017 wordt aan deze hoofdrichtlijn voldaan. Immers, er is nu geen sprake meer van storting in de reserve van het structureel beschikbare budget, gekoppeld aan het onttrekken uit de reserve van de structurele uitgaven op het programma, maar alleen het verschil tussen het beschikbare budget en de gerealiseerde lasten wordt afgewikkeld op de reserve.

Uitzonderingen op de hoofdrichtlijnen
Op de hoofdrichtlijnen zijn enkele uitzonderingen mogelijk. Deze uitzonderingen sluiten aan op de toelichtende BBV-notitie van de Commissie BBV. Hieronder lichten wij deze uitzonderingen toe.

Uitzondering 1: Meerjarige tijdelijke geldstromen waarvan de eindigheid vastligt met een staten - en/of toekenningsbesluit zijn incidenteel
Bij sommige geldstromen ligt al vanaf het begin de eindigheid van de geldstroom vast, ook al duurt de geldstroom langer dan 3 jaar. Te denken valt aan projecten of aan rijksbijdragen. Als de einddatum al vastligt door een Staten- en/of toekenningsbesluit is er sprake van een incidentele last. Denk bijvoorbeeld aan een PS besluit waarvoor voor 6 jaar geld beschikbaar wordt gesteld om een project uit te voeren. Bijdragen van het Rijk zijn incidenteel. Hieronder valt niet de algemene uitkering Provinciefonds, deze wordt als structurele baat aangemerkt. De decentralisatie- en integratie-uitkeringen die via het Provinciefonds lopen zijn echter wel incidenteel van aard. Bijvoorbeeld de decentralisatie uitkering Projecten Verkeer en Vervoer, onderdeel Regionaal spoor loopt tot en met 2033, deze is dus incidenteel.

Uitzondering 2: Reguliere onttrekkingen uit dekkingsreserves zijn structureel
Deze uitzondering is conform de BBV. Als aan een dekkingsreserve – dit is een reserve ter dekking van kapitaallasten of bestemd voor financiering - een reguliere storting of onttrekking plaatsvindt, dan wordt deze, ongeacht de looptijd, als structureel gezien. Niet alleen de stortingen in en onttrekkingen uit de reserve zijn dan structureel, maar ook de bijbehorende begrotingsposten op het desbetreffende programma. De nieuw in te stellen Reserve Kapitaallasten Uithoflijn valt onder deze uitzondering.

Samenvatting kader incidenteel-structureel

* Dit geldt tevens voor de bijbehorende begrotingsposten op het programma.